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VILSON NERY: A Lei da Ficha Limpa já sofreu toda a sorte de ataques e talvez seja uma das normas mais questionadas nos últimos tempos. O enfoque atual é que a Lei exigiria três requisitos às condenações de improbidade proferidas por órgãos colegiados: que o candidato tenha sido condenado por improbidade e tenha os direitos políticos suspensos; que o ato seja doloso e que haja danos ao erário. Entre as duas alternativas de inelegibilidade, “com trânsito em julgado” e “decisão colegiada” há, no artigo 1º letra “l” da Lei Complementar nº 64/1990, um conectivo “ou”. Portanto, incide tanto sobre as hipóteses de trânsito em julgado ou sobre uma condenação judicial colegiada imposta ao candidato. Exigir, além disso, que, nas condenações emanadas por órgãos colegiados, o tribunal declare que a conduta foi dolosa, avançaria na seara específica do Direito Penal, se caracterizando em julgamento “extra petita”. Por outro lado, ocorrido o ato ímprobo, o dano (moral, material) é decorrência lógica do fato jurídico

 Vilson Nery, diante de novos ataques, sai em defesa da Lei da Ficha Limpa, "que atende não somente a um desejo evidenciado pelo legislador constituinte originário mas que também foi a opção política materializada pela assinatura de quatro milhões de brasileiros"


Vilson Nery, diante de novos ataques, sai em defesa da Lei da Ficha Limpa, “que atende não somente a um desejo evidenciado pelo legislador constituinte originário mas que também foi a opção política materializada pela assinatura de quatro milhões de brasileiros”

 

Toda improbidade causa inelegibilidade

POR VILSON NERY

 
Com a deflagração do processo eleitoral de 2014, que – a rigor – se registra em 5 de outubro de 2013, um ano antes das Eleições Gerais de 2014 em primeiro turno, momento em que os futuros candidatos (em regra) devem obter filiação partidária e domicílio eleitoral (excepcionados os magistrados e militares, vide Consulta 3364/2012, TSE), renovam-se os ataques à Lei da Ficha Limpa (Lei Complementar nº 135/2010).

A citada norma, que atende não somente a um desejo evidenciado pelo legislador constituinte originário (art. 14, parágrafo 9º da Constituição Federal), mas que também foi a opção política materializada pela assinatura de quatro milhões de brasileiros ao Projeto de Lei de Iniciativa Popular nº 518/2009, já sofreu toda a sorte de ataques e talvez seja uma das normas mais questionadas nos últimos tempos.

Primeiro, foi afastada a argumentação de que a lei seria inconstitucional.

Em pouco tempo essa fase foi vencida, na medida em que o Supremo Tribunal Federal (STF) concluiu a análise e votação conjunta das Ações Declaratórias de Constitucionalidade (ADC 29 e 30) e da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI 4578) que tratavam da aplicabilidade da Lei Complementar 135/2010.

Por maioria de votos, prevaleceu o entendimento em favor da constitucionalidade da norma, que já começou a ser aplicada nas eleições municipais de 2012, inclusive alcançando fatos ocorridos antes de sua vigência (mediou efeitos de condenações anteriores).

Como se sabe, a LC 135/10 deu nova redação à Lei Complementar 64/90 que trata do regime das inelegibilidades, instituiu novas hipóteses legais destinadas à proteção da probidade e moralidade administrativas no exercício do mandato, nos termos do dispositivo constitucional antes mencionado (parágrafo 9º, art. 14 CF/88).

E o que veiculam os novos ataques à Lei da Ficha Limpa?

O enfoque atual é que a Lei da Ficha Limpa exigiria três requisitos às condenações de improbidade proferidas por órgãos colegiados, quais sejam: que o candidato tenha sido condenado por improbidade e tenha os direitos políticos suspensos; que o ato seja doloso e que haja danos ao erário.

Vamos por partes.

Primeiro vamos à redação da norma a que se deseja dar interpretação extensiva, o artigo 1º letra “l” da Lei Complementar nº 64/1990. Diz a citada alínea que são inelegíveis “os que forem condenados à suspensão dos direitos políticos, em decisão transitada em julgado ou proferida por órgão judicial colegiado, por ato doloso de improbidade administrativa que importe lesão ao patrimônio público e enriquecimento ilícito, desde a condenação ou o trânsito em julgado até o transcurso do prazo de 8 (oito) anos após o cumprimento da pena.”.

Em palavras simples, é inelegível pelo prazo de oito anos aquele candidato que tenha sido condenado por improbidade, decisão essa proferida por órgão colegiado. Entre as duas alternativas de inelegibilidade, “com trânsito em julgado” e “decisão colegiada” há um conectivo “ou”. Portanto incide tanto sobre as hipóteses de trânsito em julgado ou sobre uma condenação judicial colegiada imposta ao candidato.

O demais é adereço. Suspensão de direitos políticos, obrigação de reparar a lesão ao erário e declaração de enriquecimento sem causa são conteúdos, em regra, de toda condenação por ato de improbidade administrativa.

Agora a interpretação da norma, começando pelas regras básicas de hermenêutica, tendo como partida o disposto na Lei de introdução às normas do Direito Brasileiro (antiga Lei de introdução ao Código Civil – LICC) que dispõe em em artigo 5º: “Na aplicação da lei, o juiz atenderá aos fins sociais a que ela se dirige e às exigências do bem comum”.

A regra de interpretação trazida pela norma civil se destina ao juiz aplicador da lei no caso concreto (decisões e julgamentos), mas há outros princípios e postulados, estes aplicáveis ao próprio legislador, que merecem atenta observância.

Em sede de interpretação das leis, podemos dividir a matéria quanto aos órgãos de que é emanada, quanto à maneira (técnica), e quanto ao resultado ou efeito. Em relação aos órgãos, temos que a interpretação é “autêntica” quando produzida pelo próprio legislador. Pode ser ainda “judicial” quando feita por juízes ou tribunais, distinguindo-se da anterior (autêntica) por não ter caráter obrigatório ou cogente. E tem-se ainda a interpretação “doutrinária” realizada por escritores e demais estudiosos da matéria.

Quanto à técnica de interpretação (processo, método, etc.) pode se resumir aos seguintes meios: gramatical (ou literal), lógico (ou científico), sistemático e histórico.

O método “gramatical” consiste na apuração da significação exata das palavras e da linguagem, uma análise do texto. Já com o uso do método “lógico” (ou científico) o intérprete ingressa nos meandros da mecânica social, na história da formação da lei e da evolução do Direito.

E por fim a interpretação de maneira “sistemática” analisa a lei atendo-se ao fato de que o direito é organizado em princípios informadores e hierárquicos, que subordinam as leis em um conjunto harmônico. Então, para que sejam as leis por esse modo interpretadas, há que se examinar a sua relação com as demais leis que integram o ordenamento jurídico, ou o sistema.

Então, se concordássemos com as novas críticas à Lei da Ficha Limpa poderíamos concluir que a norma exigiria determinados requisitos negativos novos, declarados na condenação, para que pudesse impor a inelegibilidade ao candidato que sofreu sanção.

Cremos que os críticos se equivocam.

Primeiro, vamos à Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429/92) que descreve as modalidades de improbidade (artigos 9º, 10 e 11), sendo elas o enriquecimento ilícito, o prejuízo ao erário e a inobservância de princípios da administração pública.

O doutrinador Mauro Roberto Gomes de Mattos, na obra “O limite da improbidade administrativa”, publicado pela Editora América Jurídica (2006), colhe da história (interpretação lógica) que na Exposição de Motivos ao Projeto de Lei nº 1.446/91 o então Ministro da Justiça Jarbas Passarinho declarara que “o combate à corrupção era necessário, pois se trata de ‘uma das maiores mazelas que, infelizmente, ainda afligem o país’”.

E diz mais o doutrinador: “A Lei de Improbidade veio à superfície com a finalidade de combater atos que afetem a moralidade e maltratem a coisa pública”. Comentou que a lei possui comandos em aberto, se assemelhando a uma norma penal em branco.

Portanto, a Lei de Improbidade não exige diversas qualidades à mesma conduta/comportamento (dano, enriquecimento e dolo) e a interpretação doutrinária a tem como uma norma em aberto.

Deste modo não se deve exigir que a Lei da Ficha Limpa reclame alguns pressupostos para a sua eficácia no caso concreto (inovar indevidamente na ordem jurídica), no caso exigir mais que uma condenação por improbidade com trânsito em julgado ou decidida por órgão colegiado.

Quanto aos efeitos da improbidade, para fins eleitorais e adotando a interpretação sistêmica, bem valiosa a lição de Marlon Reis em “Direito Eleitoral brasileiro” (editora Alumnus, 2012): “O administrador que não cumpre com seus deveres não pode ser considerado negligente, mas praticante de omissão dolosa. Toda improbidade produz, por outro lado, lesão ao patrimônio público, que não pode ser reduzido ao plano material. Também integra esse conceito o patrimônio moral da Administração Pública, o qual sempre será afetado sempre que alguém faltar com os deveres constitucional e legalmente impostos aos gestores”.

Conclui-se que não existe ato de improbidade que possa ser praticado culposamente, mesmo porque o artigo 5ª da Lei de Improbidade Administrativa diz que sempre haverá a obrigação de reparar o prejuízo, reconhecendo, por via transversa, que toda improbidade gera danos ao erário.

Ademais, a Constituição Federal (art. 14, inc. 9º) previu outras hipóteses de inelegibilidade, que esse complemento foi a inovação da Lei Complementar nº 135, prevendo que a condenação emanada de um órgão colegiado, causa inelegibilidade.

Pela inteligência da Lei de Improbidade Administrativa, uma “norma em aberto”, toda improbidade causa dano (material ou extrapatrimonial) ao erário, e que não existe a necessidade de declarar a existência do dolo (elemento volitivo) naquele ato punido.

Assim, no plano hermenêutico, a interpretação literal nos permite compreender que a condenação por improbidade já carrega a conversão de vontade do agente e um dano provocado. Sistematicamente desde o ano de 1.988, por meio da Assembleia Constituinte, reclama-se urgência no respeito à probidade na Administração Pública (art. 37 caput c/c art. 14, § 9º) e nos sentidos histórico e lógico pode-se concluir que a Lei da Ficha Limpa teria atuação “preventiva” para a ocorrência da improbidade, obstruindo temporariamente (por oito anos) o candidato ímprobo.

Exigir que, nas condenações emanadas por órgãos colegiados, nos processos que tratam de ato de improbidade, o tribunal declare que a conduta foi dolosa, avançaria na seara específica do Direito Penal, se caracterizando em julgamento “extra petita”. Por outro lado, ocorrido o ato ímprobo, o dano (moral, material) é decorrência lógica do fato jurídico.

 

Vilson Nery é advogado em Cuiabá, Especialista em Direito Público, Auditoria Governamental, membro do MCCE e da Comissão de Direito Eleitoral da OAB/MT.

3 Comentários

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  1. - IP 201.88.214.72 - Responder

    A grande verdade é que teremos que esperar o TSE se manifestar esse ano sobre tal matéria, existe subsistência para as duas correntes. Pessoalmente acredito que sera deferido o registro de candidatura em tais condições, e que dependera do bom senso do eleitor na hora de votar!

    • - IP 179.216.211.161 - Responder

      Melo, o TSE já se manifestou inúmeras vezes acerca de casos semelhantes!

      Sem querer desdenhar do estudo feito pelo adevogado do MCCE, por mais embasada que possa ser sua opinião, em se tratando de registro de candidatura, o que vale são as opiniões dos membros do Tribunal Superior Eleitoral.

      Vou colar abaixo algumas das muitas decisões de casos semelhantes!

      71-54.2012.615.0034

      AgR-REspe – Agravo Regimental em Recurso Especial Eleitoral nº 7154 – Tavares/PB

      Acórdão de 07/03/2013

      Relator(a) Min. HENRIQUE NEVES DA SILVA

      Publicação: DJE – Diário de justiça eletrônico, Tomo 068, Data 12/04/2013, Página 59-60

      Ementa:

      Eleições 2012. Registro de candidatura. Vereador. Indeferimento. Condenação por ato doloso de improbidade administrativa. Inelegibilidade. Art. 1º, inciso I, alínea “L”, da Lei Complementar nº 64/90. Não incidência.

      – A jurisprudência firmada por este Tribunal nas eleições de 2012 é no sentido de que, para a configuração da inelegibilidade da alínea “L” do inciso I do art. 1º da LC nº 64/90, é necessário que o candidato tenha sido condenado por ato doloso de improbidade administrativa, que implique, concomitantemente, lesão ao erário e enriquecimento ilícito.

      Agravo regimental a que se nega provimento.

      _____________________________________________

      1541-44.2012.626.0219

      REspe – Recurso Especial Eleitoral nº 154144 – Poá/SP

      Acórdão de 06/08/2013

      Relator(a) Min. LUCIANA CHRISTINA GUIMARÃES LÓSSIO

      Publicação: DJE – Diário de justiça eletrônico, Tomo 168, Data 3/9/2013, Página 80

      Ementa:

      RECURSO ESPECIAL. REGISTRO DE CANDIDATURA. DEFERIMENTO. ELEICOES 2012. VEREADOR. ATO DOLOSO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. VIOLACAO AOS PRINCIPIOS DA ADMINISTRACAO PUBLICA. ART. 1°, I, L, DA LC N° 64/90. AUSENCIA DE CONDENACAO POR DANO AO ERARIO E ENRIQUENCIMENTO ILICITO. PROVIMENTO.

      1. A jurisprudencia desta Corte e no sentido de que nao incide a inelegibilidade da alinea l do inciso I do art. 1° da LC n° 64/90, nos casos em que a condenacao por improbidade administrativa importou apenas violacao aos principios da administracao publica, sendo necessaria tambem a lesao ao patrimonio publico e o enriquecimento ilicito (Precedentes: AgR-REspe n° 67-10/AM, Rel. Min. Nancy Andrighi, PSESS de 6.12.2012).

      2. Não cabe à Justiça Eleitoral proceder a novo enquadramento dos fatos e provas veiculados na ação de improbidade para concluir pela presença de dano ao erário e enriquecimento ilícito, sendo necessária a observância dos termos em que realizada a tipificação legal pelo órgão competente para o julgamento da referida ação.

      3. Recurso especial provido para deferir o registro do candidato.

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      AgR-AI – Agravo Regimental em Agravo de Instrumento nº 78569 – Tupã/SP

      Acórdão de 27/02/2014

      Relator(a) Min. LUCIANA CHRISTINA GUIMARÃES LÓSSIO

      Publicação: DJE – Diário de justiça eletrônico, Tomo 51, Data 17/03/2014, Página 22

      Ementa:

      ELEIÇÕES 2012. AGRAVO REGIMENTAL. AGRAVO. RECURSO CONTRA EXPEDIÇÃO DE DIPLOMA (RCED). AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DISPENSA INDEVIDA DE CONCURSO PÚBLICO. CONDENAÇÃO POSTERIOR AO REGISTRO. PREFEITO. ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA QUE AFASTA O ENRIQUECIMENTO ILÍCITO PRÓPRIO OU DE TERCEIROS, POR TER SIDO EFETIVAMENTE PRESTADO O SERVIÇO PELOS CONTRATADOS. INELEGIBILIDADE SUPERVENIENTE. ART. 1º, I, L, DA LC Nº 64/90. NÃO CONFIGURAÇÃO. PRECEDENTES. DESPROVIMENTO.

      1. “A teor do disposto na alínea l do inciso I do artigo 1º da Lei Complementar nº 64/1990, indispensável é ter-se condenação à suspensão dos direitos políticos, considerado ato doloso de improbidade administrativa que importe lesão ao patrimônio público e enriquecimento ilícito. A tanto não equivale arregimentação de servidores, via cooperativa, sem concurso público” (REspe nº 109-02/SP, Rel. Min. Marco Aurélio. DJE de 11.4.2013).

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      278-38.2012.606.0120

      REspe – Recurso Especial Eleitoral nº 27838 – Caucaia/CE

      Acórdão de 10/12/2013

      Relator(a) Min. LUCIANA CHRISTINA GUIMARÃES LÓSSIO

      Publicação: DJE – Diário de justiça eletrônico, Tomo 38, Data 24/02/2014, Página 23

      Ementa:

      RECURSO ESPECIAL. REGISTRO DE CANDIDATURA. ELEIÇÕES 2012. VEREADOR. ATO DOLOSO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONDENAÇÃO. DANO AO ERÁRIO E ENRIQUENCIMENTO ILÍCITO. ART. 1°, I, l, DA LC N° 64/90. AUSÊNCIA DA INTEGRAL CAPITULAÇÃO DA SENTENÇA DE IMPROBIDADE. OMISSÃO. PROVIMENTO PARCIAL.

      1. A jurisprudência desta Corte é no sentido de que, para a configuração da inelegibilidade da alínea l do inciso I do art. 1º da LC nº 64/90, é necessário que o candidato tenha sido condenado por ato doloso de improbidade administrativa, que implique, concomitantemente, lesão ao erário e enriquecimento ilícito (Precedentes: REspe nº 14763, Rel. Min. Laurita Vaz, PSESS de 11.9.2012; REspe nº 22642, Rel. Min. Henrique Neves da Silva, PSESS de 20.11.2012).

      —————————————————————

      178-46.2012.613.0328

      AgR-REspe – Agravo Regimental em Recurso Especial Eleitoral nº 17846 – São João Del Rei/MG

      Acórdão de 20/08/2013

      Relator(a) Min. MARCO AURÉLIO MENDES DE FARIAS MELLO

      Publicação: DJE – Diário de justiça eletrônico, Tomo 172, Data 09/09/2013, Página 49

      Ementa:

      INELEGIBILIDADE – ALÍNEA L DO INCISO I DO ARTIGO 1º DA LEI COMPLEMENTAR Nº 64/1990 – REQUISITOS. A teor do disposto na alínea L do inciso I do artigo 1º da Lei Complementar nº 64/1990, indispensável é ter-se condenação a revelar a suspensão dos direitos políticos, considerado ato doloso de improbidade administrativa que importe lesão ao patrimônio público e enriquecimento ilícito.

      —————————————————————————–

      109-02.2012.626.0215

      REspe – Recurso Especial Eleitoral nº 10902 – Campina Do Monte Alegre/SP

      Acórdão de 05/03/2013

      Relator(a) Min. MARCO AURÉLIO MENDES DE FARIAS MELLO

      Publicação: DJE – Diário de justiça eletrônico, Tomo 067, Data 11/04/2013, Página 44/45

      Ementa:

      INELEGIBILIDADE – ALÍNEA l DO INCISO I DO ARTIGO 1º DA LEI COMPLEMENTAR Nº 64/1990 – REQUISITOS. A teor do disposto na alínea l do inciso I do artigo 1º da Lei Complementar nº 64/1990, indispensável é ter-se condenação à suspensão dos direitos políticos, considerado ato doloso de improbidade administrativa que importe lesão ao patrimônio público e enriquecimento ilícito. A tanto não equivale arregimentação de servidores, via cooperativa, sem concurso público.

      ———————————————————————————–
      226-42.2012.606.0120

      AgR-REspe – Agravo Regimental em Recurso Especial Eleitoral nº 22642 – Caucaia/CE

      Acórdão de 12/12/2012

      Relator(a) Min. HENRIQUE NEVES DA SILVA

      Publicação: PSESS – Publicado em Sessão, Data 12/12/2012

      Ementa:

      Eleições 2012. Registro de candidatura. Vereador. Indeferimento. Condenação por ato doloso de improbidade administrativa. Inelegibilidade. Art. 1º, inciso I, alínea l, da Lei Complementar nº 64/90. Não incidência.

      – A jurisprudência firmada por este Tribunal nas eleições de 2012 é no sentido de que, para a configuração da inelegibilidade da alínea l do inciso I do art. 1º da LC nº 64/90, é necessário que o candidato tenha sido condenado por ato doloso de improbidade administrativa, que implique, concomitantemente, lesão ao erário e enriquecimento ilícito.

      Agravo regimental a que se nega provimento.

      SEM MAIS PARA O MOMENTO!

  2. - IP 179.254.40.171 - Responder

    Parabéns Felipe, é exatamente isso! Parece que essas Ongs querem dar o gostinho pro Riva falar que perdeu no tapetão, torço para o TSE deixar ele ser candidato e perder por falta de votos!

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